LA TRASFORMAZIONE DA PROPRIETA’ SUPERFICIARIA A PIENA PROPRIETA’
NORMATIVA
La Legge finanziaria del 1996 (Legge n. 549/1995, art. 3, commi 75°ss.) per la prima volta prevedeva due possibilità:
a) la “trasformabilità” del diritto di superficie in diritto di proprietà, ottenuta con la modifica delle convenzioni esistenti tra Comune e assegnatario sull’area inclusa in piano di zona;
b) l’eliminazione, nelle convenzioni caratterizzate da assegnazione dell’area in diritto di proprietà, delle clausole prevedenti “limiti di godimento decennali e ventennali”.
Lo scopo principale di queste norme era quello di far affluire ai bilanci comunali finanziamenti, a fronte di intuibili vantaggi giuridici riconoscibili ai privati assegnatari dell’area P.E.E.P.
Tuttavia, mentre il vantaggio attinente alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà sull’area assegnata era evidente, ci si interrogava invece sull’effettivo vantaggio concernente l’eliminazione dalla convenzione dei “limiti di godimento decennali e ventennali”. Una parte della dottrina riteneva che tale normativa non si fosse preoccupata soltanto di eliminare clausole pattizie limitative del diritto di godimento.
La Legge finanziaria del 1997 (Legge n. 662/1996, art. 3, commi 60° ss.) si è limitata a ritoccare solo in parte l’impianto normativo precedente, ma, per la prima volta, ha esteso la trasformabilità anche alle aree P.I.P. ed ha applicato alle convenzioni modificate la disciplina prevista dalla cd. Legge Bucalossi (Legge del 28 gennaio 1977, n. 10), estendendo alla convenzione modificata la nullità parziale stabilita da questa legge per la cessione dell’alloggio a prezzo superiore a quello fissato dalla convenzione.
Infine, la Legge finanziaria del 1999 (Legge n. 448/1998, art. 31, commi 45 ss.) abroga tutta la normativa precedente in materia, e la riformula interamente, addivenendo alla seguente disciplina:
a) viene riprodotta la “possibilità” dei Comuni di cedere in proprietà le aree concesse in diritto di superficie;
b) viene riprodotta la possibilità di modificare le convenzioni per le aree concesse in proprietà.
Per le aree concesse in diritto di proprietà anteriori all’entrata in vigore della Legge n. 662/1996 è sempre possibile il mutamento della convenzione adottata in precedenza in una convenzione ex lege Bucalossi, anche in questo caso versando il prezzo relativo. Il fatto che il legislatore abbia espressamente fatto riferimento alle convenzioni anteriori all’entrata in vigore della Legge n. 179 del 1992 (cd. Legge Ferrarini-Botta) va inteso nel senso che queste convenzioni, che erano state adottate in un momento di vigenza dei vincoli previsti dall’art. 35 della Legge n. 865/1971, prima che essi venissero abrogati dalla predetta Legge n. 179, possono essere modificate.
TRASFORMAZIONE DEL DIRITTO DI SUPERFICIE IN DIRITTO DI PROPRIETÀ
Affinché possa essere effettuata la trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà devono essere rispettati determinati requisiti:
a) Facoltatività: la prima osservazione è quella della facoltatività di questa trasformazione. L’iniziativa è senza dubbio del Comune, tenuto conto della norma che dispone: “la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà sulle aree può avvenire a seguito di proposta da parte del Comune” (art. 31, co. 47); ancorché non possa disattendersi la legittimità dell’iniziativa del soggetto assegnatario dell’area. Ma in tutti i casi non deve trattarsi di scelta obbligata per gli assegnatari, perché la norma, volendo modificare un diritto reale appartenente al privato assegnatario, necessita dell’assenso di quest’ultimo.
Infatti, la norma contenuta nell’art. 31, comma 47° recita: “a seguito di proposta da parte del Comune e d’accettazione da parte dei singoli proprietari degli alloggi”.
Occorre pertanto procedere ad un nuovo accordo tra Comune e assegnatario dell’area (o, in sostituzione di questo, con eventuale avente causa dall’assegnatario, a titolo universale o a titolo particolare), inteso a modificare la precedente convenzione.
E’ peraltro prevista una norma per la quale “le domande di acquisto pervenute dai proprietari di alloggi ubicati nelle aree non escluse, prima dell’approvazione della delibera comunale, conservano efficacia” (art. 31, co. 45°). La norma va letta in collegamento con la norma contenuta nell’art. 3, comma 60° della Legge n. 662/1996, norma quest’ultima ormai abrogata, la quale attribuiva al Comune il compito di individuare le aree escluse dalla possibilità di trasformazione in discorso. La norma a regime non prevede più che il Comune debba stabilire le aree escluse e quelle non escluse, per cui è da ritenersi che la possibilità di trasformazione concerna ormai tutte le aree concesse in diritto di superficie.
b) Concessione contratto: Le aree incluse nei piani di zona fanno parte del patrimonio indisponibile del Comune, come recita l’art. 35 della Legge n. 865/1971; in questo modo, come ha chiarito la dottrina, “si è voluto salvaguardare in maniera più consistente la particolare destinazione delle aree al servizio pubblico dell’edilizia economica e popolare”.
Le suddette aree, pertanto, godono di un vincolo di destinazione, dal quale non possono essere distolte se non nei modi stabiliti dalla legge. Questa, nel nostro caso, ha previsto un meccanismo che dottrina e giurisprudenza qualificano come concessione-contratto, cioè un meccanismo negoziale caratterizzato da aspetti pubblicistici e da aspetti privatistici.
Ed è stato espressamente affermato che l’art. 35 della Legge n. 865/1971, rappresenta un esempio caratteristico di concessione-contratto, che si sostanzia nella concessione e nella convenzione da stipularsi per atto pubblico, allo scopo di dare consistenza effettiva all’atto concessorio.
E’ stato anche chiarito che con il diritto di superficie si ottiene una sintesi tra il principio della programmazione e del controllo pubblico sull’espansione edilizia pubblica e l’esigenza di coinvolgere l’iniziativa degli operatori privati nella fase attuativa dei piani.
E vi è da chiedersi se l’atto di trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà debba anch’esso ritenersi concessione-contratto e la risposta al quesito non può essere che affermativa, poiché se la legge ha ritenuto di dare esecuzione all’utilizzazione dell’area con lo strumento del diritto di superficie, tale strumento potrà essere modificato solo con altro strumento analogo previsto dalla legge. In definitiva, se il meccanismo seguito dal legislatore del 1971 è stato lo strumento della concessione contratto, analogo strumento dovrà esser utilizzato anche in seguito per modificare detto meccanismo.
c) Tipologia degli atti: Quali sono gli atti che possono determinare la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà?
Comunque, voglia congegnarsi l’assetto negoziale in discorso, non vi è dubbio che il Comune non può fare altro che dismettere l’unico diritto del quale è titolare, cioè la nuda proprietà sull’area. L’atto, quindi, va configurato, da una parte come concessione, cioè provvedimento amministrativo inteso a consentire il trasferimento ai titolari delle singole unità immobiliari del diritto reale di nuda proprietà del quale il Comune è titolare; da un’altra parte come contratto, cioè come negozio giuridico traslativo della nuda proprietà in capo ai proprietari superficiari delle singole unità immobiliari.
Pertanto, o si ricorre alla rinuncia traslativa, oppure si ricorre ad un negozio traslativo oneroso della nuda proprietà. Soltanto su un piano astratto si potrebbe parlare di negozio inteso a “trasformare” il diritto di superficie in diritto di proprietà dell’area e, ancorché l’atto fosse congegnato limitandosi a far riferimento a questa “trasformazione” ai sensi di legge, il negozio posto in essere si ridurrebbe pur sempre ad una rinuncia traslativa o ad un trasferimento a titolo oneroso della nuda proprietà.
Resta peraltro un punto da chiarire: allorquando tra i vari condomini in diritto di superficie vi sia anche un solo condomino che abbia rinunciato alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà, allo scadere del termine previsto dalla convenzione per la proprietà superficiaria (99 anni, salvo proroga per una sola volta per la stessa durata). La proprietà superficiaria a termine, ai sensi dell’art. 953 codice civile, verrebbe ad estinguersi, l’accessione riprenderebbe vigore ed il proprietario del suolo diventerebbe proprietario della costruzione e quindi dell’appartamento appartenente al condomino che non abbaia acceduto alla trasformazione del proprio diritto.
Avvenuta la trasformazione del diritto di superficie (che concerne sempre un rapporto giuridico con il suolo) in diritto di proprietà, inevitabilmente colui che effettua la trasformazione diverrà comproprietario pro quota del suolo. Estinto pertanto il diritto di superficie, tutti i comproprietari del suolo avrebbero diritto, per effetto dell’accessione che si è ricostituita, a divenire comproprietari pro quota di tutti gli appartamenti goduti in diritto di superficie non trasformato.
Certamente questo non è l’effetto desiderato dal legislatore, né quello voluto dalle parti, perché mentre il comune può aspirare legittimamente a divenire proprietario dell’appartamento di colui che non ha inteso trasformare il proprio diritto di superficie, non altrettanto può dirsi per gli altri condomini, la cui legittima aspirazione è soltanto quella di mantenere il proprio appartamento non più a titolo di proprietà superficiaria, bensì a titolo di proprietà piena.
Come ovviare a questo effetto non desiderato? Secondo l’opinione della dottrina, la norma contenuta nell’art. 953 codice civile, che prevede la devoluzione della costruzione a favore del proprietario del suolo è da ritenersi non norma imperativa, bensì norma dispositiva; le pareti pertanto possono regolare diversamente gli effetti del venir meno del diritto di superficie.
Pertanto, quale tipo di atto congegnare per evitare detti effetti devastanti? Si può richiamare espressamente in atto la norma che prevede la trasformazione e contemporaneamente chiarire che intento delle parti è quello di trasformare il diritto di superficie sull’appartamento in diritto di proprietà piena, in tal modo facendo venir meno il termine di durata della proprietà superficiaria, senza ulteriori conseguenze sulla comproprietà del suolo, se non quella di acquisire in via definitiva il diritto di proprietà sul singolo.
d) Pubblicità immobiliare: L’atto inteso a trasformare il diritto di superficie in diritto di piena proprietà va trascritto, perché ognuno di questi casi realizza una delle fattispecie disciplinate dall’art. 2643 codice civile, trattandosi di trasferimento di un diritto reale da un soggetto ad un altro.
Non si pone alcun problema allorquando il singolo condomino convenga con il Comune la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà. Sorge invece questione allorquando più condomini, contemporaneamente, stipulano con il Comune unico atto di trasformazione: in tal caso devono effettuarsi tante distinte trascrizioni quanti sono i condomini, oppure può procedersi ad una sola formalità? Il problema è sorto in una conservatoria dei registri immobiliari e vede contrapposta la conservatoria (che vorrebbe tante distinte note di trascrizione per altrettante formalità) ed il notaio (che riterrebbe doversi applicare una sola formalità).
La conservatoria in discorso, per risolvere il problema, utilizza la circolare del Ministero delle finanze (Circolare n. 205 del 27 agosto 1996 del Dipartimento del territorio), la quale, dopo aver premesso che, per effetto della Legge 27 febbraio 1985, n. 52, il criterio per il calcolo del numero delle tasse ipotecarie non è più quello del numero delle formalità, bensì quello del numero delle convenzioni, sviluppa successivamente i criteri utilizzabili per individuare l’esistenza di un negozio giuridico distinto, richiamandosi al tipo negoziale e all’oggetto. Sulla base di questi criteri si ha pluralità di convenzioni quando si abbia pluralità di tipi negoziali (vendita e donazione, ad esempio), ma altresì quando si abbia pluralità di oggetti negoziati.
Detta circolare sembra, da queste puntualizzazioni, trarre la conclusione che nel nostro caso, essendo interessati tanti appartamenti quanti sono i condomini, le tasse ipotecarie (e quindi le note di trascrizione) debbano essere altrettante.
Il ragionamento della conservatoria non sembra convincente, perché oggetto della trasformazione dal diritto di superficie in diritto di proprietà non sono i singoli appartamenti, bensì l’area di sedime, cioè il suolo di supporto dell’intero stabile; nell’ipotesi di trasformazione con atto unitario che vede da una parte il Comune e da un’altra parte contemporaneamente tutti o parte dei condomini, si verifica il trasferimento di un unico bene (l’area appunto) del quale è nudo proprietario un solo soggetto (il Comune), e del quale i proprietari dei singoli appartamenti acquistano la proprietà piena in comunione. Il fatto che la quota acquistata da ogni condomino sia di diverso valore, perché rapportata al valore millesimale dell’appartamento, non cambia la circostanza che l’acquisto sia avvenuto in comunione e ciò basta per ritenere esistente un unico negozio e per dedurne che debba essere presentata un’unica nota di trascrizione, con il pagamento di un’unica tassa ipotecaria.
