La nullità urbanistica tra dato normativo e interpretazione giurisprudenziale.
La disciplina della circolazione degli immobili abusivi continua a rappresentare uno dei temi di maggiore interesse per la pratica notarile, ponendosi al crocevia tra esigenze di tutela dell’affidamento dei contraenti, contrasto all’abusivismo edilizio e certezza dei traffici giuridici. Nonostante il fondamentale intervento chiarificatore delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione del 2019 abbia ricondotto ad unità un panorama giurisprudenziale sino ad allora profondamente frammentato, la casistica concreta continua, infatti, a sollevare questioni interpretative che impongono una costante riflessione sull’esatto ambito applicativo della nullità urbanistica.
Tra tali questioni assume particolare rilievo quella concernente la circolazione degli immobili edificati anteriormente al 1° settembre 1967 e successivamente interessati da interventi edilizi eseguiti in assenza del necessario titolo abilitativo. Si tratta di una fattispecie estremamente frequente nella pratica, soprattutto con riferimento al patrimonio immobiliare più risalente, rispetto alla quale non sempre risulta agevole individuare il corretto punto di equilibrio tra il favor legislativo per la circolazione degli immobili anteriori alla cosiddetta “legge ponte” e la necessità di evitare che tale regime derogatorio si trasformi in uno strumento idoneo a legittimare, indirettamente, successive trasformazioni abusive.
Su tale problematica offre interessanti spunti di riflessione la sentenza del Tribunale di Catania 8 aprile 2026, n. 1693, la quale affronta una vicenda nella quale un immobile realizzato anteriormente al 1967 era stato successivamente interessato da opere edilizie abusive prive di qualsiasi titolo autorizzativo. La pronuncia, pur richiamando correttamente i principi elaborati dalla giurisprudenza di legittimità, giunge ad una conclusione che merita alcune considerazioni critiche, proprio perché sembra riaprire, sia pure indirettamente, il dibattito sulla natura della nullità urbanistica.
Per comprendere appieno la portata della decisione è tuttavia opportuno ripercorrere, sia pure sinteticamente, il quadro normativo di riferimento.
Come noto, l’art. 46 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, che ha sostituito l’art. 17 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e l’art. 40 della medesima legge per gli immobili edificati anteriormente al 17 marzo 1985, sancisce la nullità degli atti tra vivi aventi ad oggetto diritti reali relativi ad edifici o loro parti qualora dagli stessi non risultino gli estremi del titolo edilizio ovvero, per gli immobili costruiti anteriormente al 1° settembre 1967, la dichiarazione sostitutiva di atto notorio attestante che la costruzione è stata iniziata in data anteriore.
La disposizione, sin dalla sua introduzione, ha dato origine ad un acceso contrasto interpretativo.
Secondo un primo orientamento, definito della “nullità formale”, la validità dell’atto dipenderebbe esclusivamente dalla presenza delle menzioni urbanistiche richieste dalla legge, indipendentemente dalla effettiva conformità dell’immobile al titolo richiamato. L’atto sarebbe dunque nullo soltanto quando tali menzioni risultino mancanti oppure quando il titolo indicato sia inesistente o radicalmente non riferibile all’immobile oggetto dell’atto.
Un diverso indirizzo, invece, valorizzando la finalità pubblicistica della disciplina urbanistica, riteneva che la nullità dovesse colpire qualsiasi trasferimento avente ad oggetto immobili sostanzialmente abusivi, anche qualora le prescritte dichiarazioni fossero formalmente presenti nell’atto (cosiddetta “nullità sostanziale”).
Il contrasto è stato definitivamente composto dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la nota sentenza n. 8230 del 22 marzo 2019, destinata a rappresentare ancora oggi il principale punto di riferimento della materia.
La Suprema Corte ha infatti affermato che la nullità prevista dalla legislazione urbanistica costituisce una nullità “testuale”, riconducibile all’art. 1418, co. 3, del Codice civile, e che essa colpisce esclusivamente gli atti nei quali manchino le dichiarazioni richieste dalla legge ovvero nei quali sia indicato un titolo inesistente o non riferibile all’immobile oggetto del trasferimento.
Ne deriva un principio di particolare rilievo sistematico: la mera irregolarità urbanistica dell’immobile non determina, di per sé, la nullità dell’atto di trasferimento. La validità del contratto rimane infatti distinta dalla conformità edilizia del bene, ferma restando la possibilità che quest’ultima rilevi sotto diversi profili, quali la responsabilità contrattuale del venditore, la risoluzione del contratto ovvero il risarcimento del danno.
Tale impostazione è stata successivamente ribadita anche con specifico riferimento agli immobili edificati anteriormente al 1° settembre 1967.
L’art. 40 della legge n. 47 del 1985 prevede infatti, per tali immobili, un regime peculiare, consentendo che, in luogo degli estremi della licenza edilizia, venga resa una dichiarazione sostitutiva attestante che la costruzione è iniziata anteriormente alla data spartiacque del 1° settembre 1967.
Sul punto, la Corte di Cassazione, con la sentenza n. 30425 del 17 ottobre 2022, ha chiarito che anche per gli immobili “ante ‘67” trova applicazione il principio elaborato dalle Sezioni Unite: la nullità può configurarsi soltanto quando la dichiarazione non sia riferibile all’immobile oggetto dell’atto ovvero quando essa risulti oggettivamente falsa. Diversamente, la presenza della dichiarazione è sufficiente ad escludere la nullità urbanistica, anche qualora l’immobile presenti irregolarità edilizie.
È proprio muovendo da tali coordinate interpretative che il Tribunale di Catania affronta il caso sottoposto al suo esame.
La vicenda trae origine dalla compravendita di un appartamento edificato nel 1951, nel cui atto era stata regolarmente inserita la dichiarazione attestante la costruzione anteriore al 1° settembre 1967. Nel corso del giudizio, tuttavia, la consulenza tecnica d’ufficio accertava non soltanto che l’immobile fosse originariamente abusivo già al momento della sua edificazione, ma anche che, negli anni successivi, erano stati realizzati ulteriori interventi edilizi — tra cui un ripostiglio e l’accorpamento di una terrazza — mai assistiti da alcun titolo abilitativo e, peraltro, non suscettibili di sanatoria neppure alla luce della più recente disciplina introdotta dal cosiddetto “Decreto Salva Casa” (D.l. n. 69/2024).
Il Tribunale richiama espressamente sia le Sezioni Unite del 2019 sia la successiva Cassazione del 2022, riconoscendo che la sola abusività originaria dell’immobile non sarebbe sufficiente a determinare la nullità del contratto, essendo stata correttamente inserita nell’atto la dichiarazione relativa alla costruzione anteriore al 1967.
Ed è proprio a questo punto, tuttavia, che la motivazione compie un passaggio destinato ad assumere particolare interesse.
Secondo il giudice etneo, infatti, la presenza delle successive opere abusive impedirebbe comunque di attribuire efficacia alla dichiarazione “ante ‘67”, poiché il contratto avrebbe avuto ad oggetto un immobile ormai profondamente modificato rispetto a quello originariamente edificato, senza che fossero indicati gli estremi dei necessari titoli edilizi relativi agli interventi successivi.
Su tale presupposto il Tribunale giunge a dichiarare la nullità della compravendita, ritenendo che la dichiarazione relativa alla costruzione anteriore al 1967 non fosse, nella concreta fattispecie, idonea ad escludere l’applicazione della sanzione prevista dall’art. 40 della legge n. 47 del 1985.
È proprio questo il passaggio più interessante della decisione, destinato ad aprire interrogativi che trascendono il caso concreto e investono direttamente il rapporto tra disciplina degli immobili anteriori al 1967 e successivi interventi edilizi abusivi.
Gli abusi successivi alla costruzione: il vero nodo interpretativo.
La soluzione accolta dal Tribunale di Catania appare particolarmente interessante non tanto per l’esito cui perviene, quanto piuttosto perché pone l’attenzione su una questione che la giurisprudenza di legittimità non ha ancora affrontato in maniera esplicita: quale incidenza assumono, ai fini della validità dell’atto di trasferimento, gli interventi edilizi abusivi realizzati successivamente su un immobile legittimamente qualificabile come “ante 1° settembre 1967”?
Si tratta di un interrogativo tutt’altro che teorico. È infatti esperienza comune della prassi notarile quella di imbattersi in edifici risalenti agli anni Cinquanta o Sessanta che, nel corso del tempo, siano stati interessati da ampliamenti, sopraelevazioni, chiusure di balconi, realizzazione di verande, modifiche distributive interne o mutamenti della consistenza originaria, spesso eseguiti in assenza di un valido titolo edilizio.
Il rischio, tuttavia, è quello di affrontare tali fattispecie mediante un’applicazione automatica dei principi elaborati con riferimento agli immobili originariamente abusivi, senza considerare che le due situazioni presentano profili significativamente differenti.
Sotto questo profilo, la sentenza in commento coglie certamente un’esigenza concreta: evitare che la dichiarazione attestante la costruzione anteriore al 1° settembre 1967 possa trasformarsi in una sorta di “schermo” capace di rendere irrilevante qualsiasi successiva trasformazione abusiva dell’immobile.
La soluzione adottata dal Tribunale, tuttavia, sembra difficilmente conciliabile con il sistema delineato dalle Sezioni Unite del 2019.
Come si è visto, la Suprema Corte ha escluso in maniera netta l’esistenza di una nullità urbanistica di carattere sostanziale, chiarendo che la validità dell’atto dipende esclusivamente dalla presenza delle menzioni richieste dalla legge, dalla effettiva esistenza del titolo richiamato e dalla riferibilità di tale titolo all’immobile in oggetto, ovvero, per gli immobili anteriori al 1967, dalla veridicità della relativa dichiarazione.
In questa prospettiva, la circostanza che, dopo la costruzione originaria, siano stati realizzati interventi edilizi privi di titolo non sembrerebbe, di per sé sola, idonea a determinare la nullità del contratto.
L’art. 40 della legge n. 47 del 1985, infatti, così come l’attuale art. 46 del Testo Unico dell’Edilizia, non richiede che nell’atto vengano indicati tutti i titoli edilizi relativi alle successive trasformazioni dell’immobile.
La norma richiede esclusivamente che risultino gli estremi del titolo legittimante la costruzione originaria ovvero, per gli immobili anteriori al 1° settembre 1967, che venga resa la dichiarazione sostitutiva attestante tale circostanza.
Introdurre, in via interpretativa, un ulteriore requisito consistente nella necessità di indicare anche gli eventuali titoli relativi alle modifiche successive significherebbe, in definitiva, ampliare il perimetro applicativo della nullità oltre quanto espressamente previsto dal legislatore.
Sotto tale profilo, la motivazione del Tribunale sembra finire per reintrodurre, sia pure indirettamente, proprio quella concezione sostanzialistica della nullità urbanistica che le Sezioni Unite avevano inteso definitivamente superare.
Ciò non significa, tuttavia, che la questione possa essere liquidata affermando semplicemente l’irrilevanza di qualsiasi intervento abusivo successivo.
È proprio qui che, ad avviso di chi scrive, si colloca il vero problema interpretativo.
La distinzione non dovrebbe infatti essere ricercata tra immobili abusivi e immobili regolari, bensì tra modificazioni che incidono soltanto sulla regolarità urbanistica dell’edificio e trasformazioni che alterano l’identità stessa del bene oggetto del trasferimento.
È evidente, infatti, che non tutti gli abusi edilizi successivi presentano la medesima rilevanza.
Vi sono interventi che, pur essendo privi del necessario titolo edilizio, lasciano sostanzialmente immutata la consistenza dell’immobile originario: si pensi alla diversa distribuzione degli spazi interni, alla realizzazione di opere pertinenziali di modesta entità ovvero ad altri interventi che non incidono significativamente sull’identità del bene.
Ben diversa appare, invece, l’ipotesi in cui le opere abusive abbiano determinato un ampliamento rilevante della superficie, una sopraelevazione, la creazione di nuovi volumi ovvero una trasformazione tale da modificare radicalmente la consistenza materiale ed economica dell’immobile.
In tali casi, infatti, il problema non sembra essere tanto quello della conformità urbanistica, quanto piuttosto quello dell’esatta individuazione dell’oggetto del contratto.
L’immobile che circola è ancora quello costruito anteriormente al 1° settembre 1967 oppure, per effetto delle trasformazioni intervenute, ci si trova di fronte ad un bene sostanzialmente diverso?
È probabilmente questo l’interrogativo che il Tribunale di Catania ha intuito, pur individuando una soluzione giuridica non del tutto persuasiva.
Più che affermare una nullità derivante dalla mera presenza di opere abusive successive, forse sarebbe stato preferibile verificare se tali interventi avessero determinato una modificazione così incisiva da far venir meno la riferibilità della dichiarazione “ante ‘67” all’immobile concretamente trasferito.
In altri termini, la dichiarazione sostitutiva continua certamente ad attestare un fatto storico vero, ossia che un determinato edificio fu iniziato anteriormente al 1° settembre 1967. Tuttavia, qualora le successive trasformazioni abbiano dato origine ad una realtà edilizia radicalmente diversa rispetto a quella originaria, potrebbe dubitarsi che quella medesima dichiarazione sia ancora realmente riferibile al bene oggetto del trasferimento.
Si tratta di una prospettiva diversa rispetto alla teoria della nullità sostanziale.
Non sarebbe infatti l’abusività dell’immobile a determinare l’invalidità dell’atto, bensì l’eventuale perdita di corrispondenza tra il bene descritto mediante la dichiarazione urbanistica e quello effettivamente trasferito.
Una simile impostazione, oltre a risultare maggiormente coerente con il principio affermato dalle Sezioni Unite, consentirebbe anche di evitare due opposti rischi interpretativi.
Da un lato, quello di ritenere irrilevante qualsiasi trasformazione abusiva solo perché l’edificio originario è anteriore al 1967; dall’altro, quello di far rivivere, sotto una diversa veste argomentativa, una nullità urbanistica sostanziale ormai chiaramente esclusa dalla giurisprudenza di legittimità.
È probabilmente su questo delicato equilibrio che saranno chiamate a misurarsi le future pronunce della Corte di Cassazione, chiamata prima o poi a chiarire se il regime derogatorio previsto per gli immobili anteriori al 1° settembre 1967 possa estendersi indistintamente anche alle successive trasformazioni edilizie oppure se, al contrario, tali interventi possano incidere sulla stessa riferibilità della dichiarazione urbanistica richiesta dalla legge.
Il ruolo del Notaio, profili sistematici e conclusioni.
La fattispecie esaminata dal Tribunale di Catania offre lo spunto per alcune riflessioni conclusive che, pur muovendo dal piano strettamente interpretativo della disciplina urbanistica, inevitabilmente intercettano il tema del ruolo del Notaio quale presidio di legalità nella circolazione immobiliare e soggetto chiamato a governare, in sede di ricezione dell’atto, l’intersezione tra regolarità formale del titolo e complessità sostanziale della situazione giuridico-materiale del bene.
Nel sistema delineato dall’art. 46 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e dall’art. 40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, come costantemente interpretati dalla giurisprudenza di legittimità, il Notaio è infatti chiamato a verificare la presenza delle dichiarazioni urbanistiche prescritte dalla legge, senza che a tale controllo formale si accompagni, almeno sul piano della validità dell’atto, un obbligo generalizzato di accertamento della conformità sostanziale dell’immobile al titolo edilizio. Tale assetto, come chiarito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza n. 8230 del 22 marzo 2019, risponde all’esigenza di evitare che la nullità urbanistica si trasformi in uno strumento di paralisi del traffico giuridico, preservando al contempo la funzione repressiva della disciplina edilizia attraverso rimedi diversi dalla invalidità negoziale.
In tale contesto, il caso degli immobili ante 1° settembre 1967 interessati da successivi interventi abusivi evidenzia in modo particolarmente netto la tensione tra due esigenze contrapposte: da un lato, la certezza dei traffici giuridici, che impone di ancorare la validità dell’atto a parametri formali chiari e predeterminati; dall’altro, l’effettività del controllo urbanistico, che rischia di essere indebolita qualora la qualificazione originaria del bene divenga idonea a “coprire” trasformazioni successive non conformi alla normativa edilizia.
È proprio in questa zona grigia che si colloca il ruolo del Notaio, il quale non può limitarsi a una verifica meramente meccanica della presenza della dichiarazione “ante ‘67”, ma è chiamato, in un’ottica di diligenza professionale qualificata, a valutare la coerenza complessiva del titolo rispetto alla realtà fattuale emergente dalla documentazione urbanistica e catastale disponibile, nonché, quando necessario, dalle risultanze delle visure e degli accertamenti tecnici.
Sebbene, infatti, la nullità urbanistica resti confinata nei limiti tracciati dalla giurisprudenza, ciò non esaurisce il perimetro della responsabilità professionale del Notaio, che si estende anche alla funzione di informazione e chiarimento delle parti circa i possibili profili di rischio civilistico derivanti dall’esistenza di abusi non sanati. Tali profili, pur non incidendo sulla validità dell’atto, possono assumere rilievo sotto il diverso versante della responsabilità contrattuale del venditore, dell’eventuale risoluzione per inadempimento ovvero delle azioni risarcitorie conseguenti alla consegna di un bene non conforme alle caratteristiche pattuite.
Ne discende che la distinzione tra invalidità dell’atto e irregolarità urbanistica del bene, per quanto netta sul piano sistematico, tende a sfumare nella pratica notarile, ove la gestione del rischio contrattuale impone un approccio necessariamente più articolato e prudenziale. In questa prospettiva, la funzione del Notaio si arricchisce di una dimensione sostanziale che trascende il dato puramente formale della validità, collocandosi piuttosto nella più ampia cornice della sicurezza dei traffici giuridici.
Quanto alla questione specifica oggetto della presente analisi, appare preferibile ritenere che la soluzione non debba essere ricercata nell’estensione analogica della nullità urbanistica agli interventi successivi, bensì nella corretta delimitazione dell’oggetto del contratto e della riferibilità della dichiarazione urbanistica al bene effettivamente trasferito. In tale ottica, il problema non è tanto quello della sanzione invalidante, quanto quello della corretta identificazione del bene giuridico, la cui alterazione sostanziale potrebbe incidere sulla stessa intelligibilità del regolamento contrattuale.
Le considerazioni svolte inducono, in definitiva, a confermare la tenuta del sistema delineato dalle Sezioni Unite del 2019, evitando letture estensive della nullità che ne comprometterebbero la funzione di tassatività, ma al contempo impongono di non sottovalutare le criticità applicative che emergono nei casi in cui la realtà materiale del bene si discosti sensibilmente dalla sua qualificazione originaria.
In conclusione, la disciplina della circolazione degli immobili ante 1° settembre 1967 continua a rappresentare un punto di equilibrio delicato tra esigenze di semplificazione del traffico immobiliare e istanze di repressione dell’abusivismo edilizio. La giurisprudenza ha tracciato confini chiari in ordine alla natura formale della nullità urbanistica; resta tuttavia aperto il problema, di crescente rilevanza pratica, della gestione degli effetti delle trasformazioni successive sull’identità del bene.
È verosimile che proprio su tale profilo si concentrerà l’evoluzione futura dell’interpretazione giurisprudenziale, chiamata a chiarire se e in quale misura la dichiarazione sostitutiva ante ‘67 possa continuare a operare quale elemento sufficiente di legittimazione alla circolazione del bene anche in presenza di modificazioni edilizie incisive, ovvero se, in determinate ipotesi, debba essere riletto il suo perimetro applicativo alla luce del principio di effettiva corrispondenza tra oggetto dichiarato e oggetto trasferito.
